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【裁判要旨】根据《民法典》第七百七十条规定，承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人支付报酬的合同。承揽合同中，法律对合同主体没有限制，定作人和承揽人既可以是自然人，也可以是法人或非法人组织。建设工程合同的标的为建设工程项目，与国家利益及社会公共利益直接相关，作为从事工程建设的承包人需要掌握相关的专业技术。根据《建筑法》第十三条之规定，从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位，在取得相应等级的资质后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。因此，法律对建设工程合同的主体提出了更严格的要求，承包人只有具备从事工程建设的相应资质等级，才能承包相应的工程建设，订立相关的建设工程合同，且承包人必须是具有一定资质的法人，自然人个人不具有承包人的资格，不能签订建设工程合同。
基于甲公司与袁乙之间不构成违法发包关系，袁乙就其承揽的事项雇佣袁甲，袁甲在此过程中受伤，依法也不应适用《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条关于违法发包、转包由具备用工主体资质的单位承担工伤主体责任的相关规定。
中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2023）最高法行申1473号
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心3楼。原审第三人四川省遂宁市人力资源和社会保障局。住所地：四川省遂宁市船山区遂州中路682号。再审申请人袁甲因诉四川省遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）行政复议决定一案，不服四川省高级人民法院（2023）川行终86号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。四川省遂宁市中级人民法院一审查明，四川甲有限公司（以下简称甲公司）是四川省遂宁市高新区物流港“生物科技园”工程的业主，2020年5月12日，甲公司与案外人袁乙签订《加工承揽合同》，约定甲公司将上述工程的玻璃门窗、玻璃栏杆、百叶安装、外墙干挂、一体板安装及阳光雨棚的安装项目发包给袁乙。袁甲从2020年8月22日开始，受袁乙安排在该项目从事焊工工作。2020年10月12日，袁甲在作业过程中因墙体内钢网缠住钻头导致其手部受伤，经诊断为右手第四掌骨中近端粉碎性骨折。2021年3月24日，袁甲向遂宁市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求确认其与案外人四川乙有限公司之间存在劳动关系，后于2021年4月26日自愿申请撤回仲裁申请。2021年5月14日，袁甲又向遂宁市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求确认其与甲公司之间存在劳动关系，后于2021年5月31日自愿申请撤回仲裁申请。2021年8月17日，袁甲向四川省遂宁市船山区人民法院提起诉讼，请求判令甲公司赔偿其因伤造成的损失，并由袁乙承担连带责任。四川省遂宁市船山区人民法院认为袁甲应当先就双方是否存在劳动关系及是否符合工伤进行劳动关系确认及工伤认定，且袁甲以工伤标准的鉴定结论向甲公司提起提供劳务者受害责任纠纷之诉并据此提出的相关赔偿请求，程序不当，证据不足，故于2021年11月10日判决驳回袁甲的诉讼请求。袁甲于2021年11月23日填写《工伤认定申请表》向遂宁市人力资源和社会保障局（以下简称遂宁市人社局）申请工伤认定，遂宁市人社局于2022年1月12日分别向袁甲及甲公司发出《工伤认定申请受理决定书》和《受理工伤认定申请告知书》。2022年4月6日，遂宁市人社局作出[2022]川09**工认071号《认定工伤决定书》（以下简称71号工伤决定）。对袁甲所受事故伤害认定为工伤。甲公司不服，于2022年5月25日向遂宁市政府申请行政复议。遂宁市政府于2022年5月25日向遂宁市人社局发出《行政复议答复通知书》，于2022年6月16日向袁甲发出《第三人参加行政复议通知书》，于2022年7月21日作出遂府复（2022）66号行政复议决定书（以下简称66号复议决定）并进行送达。66号复议决定认为：一、依据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，工伤职工应在事故发生之日起一年内向社会保险行政部门提供工伤认定申请，但人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见(二)》第八条第四项规定，当事人就确认劳动关系申请劳动仲裁或提起民事诉讼的，被延误的时间不计算在工伤认定申请时限内，扣减袁甲因确认劳动关系延误的时间后，其提出工伤认定申请的时间并未超过一年的法定期限。二、袁乙作为该承揽业务的承包人自行雇请袁甲在案涉项目务工，袁甲与甲公司之间不具备直接法律关系，且甲公司系发包案涉安装工程的业主，而非承包该工程的承包人，遂宁市人社局适用人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定作出工伤认定明显不当。故认为遂宁市人社局作出工伤认定的事实不清，适用法律依据错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销遂宁市人社局作出的71号工伤决定。袁甲对该复议决定不服，于2022年7月29日提起诉讼。一审法院认为，关于复议决定认定袁甲申请工伤认定的时间未超过法定期限是否正确。袁甲受伤的时间为2020年10月12日，其提出工伤认定申请的时间为2021年11月23日，的确超过一年的期限，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，扣除袁甲两次申请劳动关系仲裁的时间即2021年3月24日至4月26日，2021年5月14日至6月1日，其于2021年11月23日提出工伤认定申请并未超过一年的法定期限。关于复议决定的程序是否合法。根据《行政复议法》第三条第一款第三项以及第四条规定，行政复议既是对权利的救济，亦是对行政机关的监督，要求对行政行为的合法性及合理性进行全面审查，不受申请复议的理由限制。故对袁甲诉称遂宁市政府超出复议申请事由范围审查，违反法定程序的意见，该院不予采纳。关于复议决定适用法律是否正确。袁甲与甲公司之间不存在劳动关系，因甲公司将案涉项目发包给不具备用工主体资格的自然人袁乙，故袁甲所受伤害能否认定为工伤关键在于能否适用人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条的规定。该意见规定承包单位承担工伤保险责任的情形为违法转包、分包，不包括违法发包。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项、《四川省工伤保险条例》第二十三条规定均未包括违法发包的情形。尽管承包单位将工程转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人情形下，承包单位承担工伤保险责任不以存在真实劳动关系为前提，是对劳动者的特殊保护，但这种特殊保护不能随意进行扩大，因为在工程的转包、分包情形下，劳动者至少是在间接为承包单位提供服务，因工受伤害的劳动者是在承包单位的经营活动范围内受到伤害，由承包单位承担工伤保险责任符合工伤的基本逻辑。但建设单位将工程发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人的情形下，劳动者是在为工程的承包人提供服务，并不是为建设单位的经营活动提供服务，若认定由建设单位承担工伤保险责任，不具有法理依据，原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定，仅限于建筑施工、矿山等企业，且是将自身的工程（业务)或经营权进行发包。本案中，甲公司不属于建设施工、矿山企业，案涉项目的安装工程亦不属于其自身经营范围，故遂宁市政府认为本案不适用上述规定，并无不当。综上，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回袁甲的诉讼请求。四川省高级人民法院二审认为，甲公司作为四川省遂宁市高新区物流港“生物科技园”工程的业主，于2020年5月12日与袁乙签订《加工承揽合同》，约定甲公司将其物业的玻璃门窗、玻璃栏杆、百叶安装、外墙干挂、一体板安装及阳光雨棚的安装项目发包给袁乙，甲公司与袁乙双方形成合法的工程承揽合同关系。袁乙雇佣袁甲，双方形成雇佣关系，且本案无相关证据证明甲公司将工程违法发包给袁乙，甲公司与袁甲之间并无直接的法律关系。因此，66号复议决定认定“袁乙作为该承揽业务的承包人自行雇请袁甲在该案涉项目务工，袁甲与甲公司之间不具备直接法律关系，且甲公司系发包案涉安装公司的业主而非承包该工程的承包人”事实清楚。根据人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条的规定：“承包单位承包工程以后，将承包业务违法转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人招用的劳动者从事承包业务受伤，由承包单位承担工伤保险责任。”本案甲公司作为工程业主，其将装饰工程发包给自然人袁乙，既不属于该条规定的承包单位，也没有证据证明其属于违法转包或分包，不符合本条规定由承包单位承担工伤保险责任的情形。故遂宁市政府以此认为遂宁市人社局适用人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定作出工伤认定明显不当，进而依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定作出撤销71号工伤决定的复议决定适用法律正确。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。袁甲向本院申请再审称：本案甲公司将工程发包给无资质的自然人，系违法发包，应当作为承担工伤保险责任的用工单位。故请求撤销一、二审判决，撤销被诉行政复议决定，维持遂宁市人力资源和社会保障局作出的认定工伤决定。本院认为，本案争议焦点在于甲公司是否应当承担工伤保险责任，核心在于甲公司将涉案工程承揽给案外人袁乙系属于建设工程违法发包抑或属于普通承揽关系。原劳动和社会保障部2005年5月25日劳社部发〔2005〕12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”根据该规定，在建筑施工、矿山企业等特殊领域，为了保护劳动者的合法权益，督促相关单位依法发包，对于将业务发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人的，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任，认定工伤。为了督促建设工程项目依法发包、转包、分包，避免因违法发包、层层转包情况下责任主体没有资质、不明确等问题，充分保障劳动者的工伤权益，人力资源和社会保障部、最高人民法院先后做了进一步规定。《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”上述规定是对2005年原劳动部规定的进一步发展，一是将建筑施工、矿山企业等用人单位进一步扩大，不限于上述两类企业；二是将违法发包业务承担用工主体责任进一步发展到违法转包、分包。上述两规定明确用工单位将承包业务违法转包、分包给没有用工主体资格的组织或者自然人的，需要承担用工主体责任，虽然表述上写的是违法转包、分包，没有明确违法发包的用工主体责任，但规定的前提是作为承包业务的用工单位本身具备用工主体资格；对于承包业务的用工单位本身不具备用工主体资格的，也应当依法由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任和工伤保险责任。据此，具备用工主体资格的用人单位是否承担工伤保险责任，核心为其是否违反法律、法规规定将工程违法发包、转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，而此处“违反法律、法规规定”既包括将工程发包、转包、分包给不具备相关资质和经营资格的组织或者自然人，也包括为规避劳动等法律规定将工程进行拆分或者转手等方式给有关组织或者自然人。故一审法院对《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条适用于违法发包，且仅限于建筑施工、矿山企业，《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款仅限于分包、转包的理解，没有充分考虑到相关规定的历史沿革发展和实际情况，不符合上述规定的立法本意。
因此，本案甲公司作为具有用工主体责任的单位，其行为是否属于工程违法发包抑或仅属于民事上的普通承揽关系才是本案的核心问题。根据《民法典》第七百七十条规定，承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人支付报酬的合同。承揽合同中，法律对合同主体没有限制，定作人和承揽人既可以是自然人，也可以是法人或非法人组织。建设工程合同的标的为建设工程项目，与国家利益及社会公共利益直接相关，作为从事工程建设的承包人需要掌握相关的专业技术。根据《建筑法》第十三条之规定，从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位，在取得相应等级的资质后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。因此，法律对建设工程合同的主体提出了更严格的要求，承包人只有具备从事工程建设的相应资质等级，才能承包相应的工程建设，订立相关的建设工程合同，且承包人必须是具有一定资质的法人，自然人个人不具有承包人的资格，不能签订建设工程合同。本案中，甲公司作为四川省遂宁市高新区物流港“生物科技园”工程的业主，于2020年5月12日与袁乙签订《加工承揽合同》，约定甲公司将其物业的玻璃门窗、玻璃栏杆、百叶安装、外墙干挂、一体板安装及阳光雨棚的安装由袁乙加工承揽。根据原审法院查明的事实，涉案合同约定内容符合承揽合同的特征，不属于建设工程的范畴，二审法院据此认定甲公司与袁乙双方形成合法的加工承揽合同关系，并无不当。基于甲公司与袁乙之间不构成违法发包关系，袁乙就其承揽的事项雇佣袁甲，袁甲在此过程中受伤，依法也不应适用《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条关于违法发包、转包由具备用工主体资质的单位承担工伤主体责任的相关规定。故遂宁市人社局的工伤认定适用法律错误，遂宁市政府依法予以纠正并作出被诉行政复议决定，并无不当。一审法院判决说理有所不妥但判决驳回诉讼请求的结果正确，二审法院予以维持，不违反法律规定。综上，袁甲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
